第1回 公益通報者保護法の改正の背景と内容

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中野 真氏

渥美坂井法律事務所・外国法共同事業
パートナー弁護士

2011年から東京弁護士会公益通報者保護特別委員会に参画し、公益通報者保護制度の調査・研究、通報者支援、外部窓口対応などを行う。2015年10月から公益通報者保護法を所管する消費者庁に5年半在籍。公益通報者保護制度の企画立案に携わり、公益通報者保護法の一部を改正する法律案(2020年閣議決定)の立案や、同法に基づく事業者の義務の内容を定める指針案(2021年取りまとめ)の立案などを担当。現在は事業者から公益通報対応業務従事者として指定され、毎月概ね100件を超える新規の通報・相談の分析などを行う。

亀井 将博

デロイト トーマツ リスクアドバイザリー株式会社
シニアマネジャー

内部通報制度関連業務およびソーシャルメディアコンサルタント業務に従事。ISO/TC309 37002(Whistleblowing)日本代表兼国内委員会委員、元内閣府消費者委員会公益通報者保護専門調査会委員。金融機関、自動車関連、製造業、製薬業、保険業、食品製造業、サービス業など業種業態規模を問わず内部通報の外部窓口サービスの提供、および内部通報制度構築を支援。公益通報者保護専門委員会に参画。改正法案作成のために調査を行った。

公益通報者保護法制定の経緯と社会への影響

――お2人は公益通報者保護法の改正に携わっていらっしゃいましたが、そもそも公益通報者保護法はどのような経緯で生まれたのでしょうか。

中野

公益通報者保護法は、2000年代初頭に消費者の安全安心を損なう企業不祥事が頻発したところ、その解決策として制定されたという経緯があります。政府内部において、企業不祥事を防止していくための検討が行われましたが、その検討の過程において、当時問題となった企業不祥事の多くが、内部告発などの通報により発覚したことに注目されました。そして、社員などの内部者からの通報を促すことが企業不祥事の防止につながるのではないかと考えられるようになり、通報者を守ることで通報を促すために、公益通報者保護法が2004年に制定(2006年施行)されました。

亀井

公益通報者保護法が施行された当時、私はリスクマネジメントやコンプライアンス系のコンサルティングをしていました。2006年施行された当初はほとんど通報が無い状態でしたが、2009年にはこの法律に関連する問合せ・相談が増えてきたため、外部窓口サービスを提供開始しました。

――公益通報者保護法は、社会や企業にどのような影響を与えたのでしょうか。

中野

この法律がもたらした良い影響として、通報が社会にとって価値のあるものであるという理解が社会に浸透してきたことが挙げられます。この法律が制定された当時は、「密告を奨励する」などと法案の趣旨自体に強く反対する国会議員の方も多くおられましたが、2020年の法改正の際には、法案の趣旨自体に反対する議員はほとんどおらず、むしろ、通報を促すことを好感する議員が多かったほどです。こうした違いからも、通報の価値に対する理解が社会に着実に浸透していると感じました。
 
また、公益通報者保護法が制定されたことに伴い、政府において、公益通報を促すための施策が進められたことも良い影響といえます。民間事業者や行政機関向けに、通報制度の構築や運用に関するガイドラインの策定も行われました。こうした施策により、社会において通報制度の整備が進み、通報制度が市民に身近なものとなり、通報の価値に対する社会の理解が進んだものと考えています。

逆に公益通報者保護法による悪い影響も見られました。改正前の公益通報者保護法では、保護の対象となる公益通報の範囲が狭い範囲に限定されていたところ、その範囲外の通報については対応しなくても良いという誤った受け取り方をする民間事業者や行政機関も見られました。

亀井

当時、日本は通報者を守る法律制定において世界的に見ても先進的だったことは特筆に値します。例えばドイツやフランスは、密告が生む二次被害の危険性を教育されているため、通報に根強い反対意見があります。公益のために通報することは悪いことではないということが日本で社会通念になったことは良いことだと思います。

ただ、通報者に不利益な取り扱いをする組織は法の施行後にも出てきており、結果として法が守られなかったケースもあることは社会全体の課題と考えます。

中野

人は、基本的には、攻撃されたと感じたら反撃をしたくなるものです。この人の性質は、法の制定後も変わらないため、通報されたことへの報復として不利益な取り扱いが行われる事例はどうしても出てきてしまいました。

改正前の課題

――14年ぶりに法改正となりましたが、これまでにどのような課題がありましたか。

亀井

結論からいうと、匿名通報であっても通報者が特定できることです。本気で調べれば9割以上は特定できると思います。そのため、匿名であろうがなかろうが、通報者が絶対に守られるということが社会の常識にならない限り、報復を防ぐことは実現できません。この点が公益通報者保護法の最大の課題になる気がします。

中野

通報をしたことにより報復を受けないことは法律で保障されてはいますが、ご指摘の通り、それが社会の常識となることが重要であり、無形の報復も含めて絶対にしてはいけないという認識を社会に浸透させていくことが重要であると思います。
法改正の際に指摘されていた課題ですが、2006年に公益通報者保護法が施行されてから10年余りが経過した後も、不正を知っていた内部の人間が多数いたにも関わらず誰も通報しない、また、通報があったもののこれに対して調査や是正を行わない、むしろ通報者に不利益な取り扱いを行うといった事象が見られ、こうした事象に起因して企業不祥事が起こっていました。このような、通報されない、通報に適切に対応されないという点について、公益通報者保護法の課題として指摘されたことなどにより、政府内で法改正に向けた検討が進められ、2020年の法改正に至りました。

改正により通報者は守られるのか

――通報者への報復については、どのような対策が取られたのでしょうか。

中野

改正後の公益通報者保護法では、通報対応の担当者(公益通報対応業務従事者)に対して守秘義務を課し(*1)、違反した場合には刑事罰を科すことにより(*2)、通報者が特定されるという事態を防ぎ、これにより、通報者への報復を防ぐという対策がとられました。この守秘義務は、与党プロセスにおいて、通報対応の担当者への刑事罰付の守秘義務が必要である旨の提言があったことが1つの契機となり、導入されたものです。
2004年の公益通報者保護法案の成立当時の与党プロセスでは、通報に対して批判的な見方をする意見も多かったですが、私が法案を担当した2019年から2020年にかけての与党プロセスでは、「不利益な取り扱いに対する行政措置を導入すべき」、「解雇の理由が通報ではないことの立証責任を事業者に課すべき」などの、通報者への報復を防ぎ、これにより通報を促すための制度の導入に積極的な意見も出ていました。

*1:公益通報者保護法12条
*2:公益通報者保護法21条

亀井

与党プロセスにおいて、従事者ではなく経営者にペナルティを与えた方がいいのではないかという意見はありましたか。

中野

意見としてはあったかもしれませんが、少なくとも提言としては出ていません。ですが、実は公益通報者保護法上の義務に違反することにより、間接的に経営者にペナルティが生じる場合があります。
 
改正後の公益通報者保護法では、事業者に適切な内部公益通報対応体制を整備して必要な措置をとることが義務付けられていますが、少なくとも経営者が会社法上の取締役である場合、この措置義務を遵守する私法上の義務を負います(*3)。そのため、公益通報者保護法に沿った体制の整備、運用を行わないことは法令遵守義務違反として取締役の任務懈怠(*4)に当たり、当該任務懈怠と企業不祥事により会社に生じた損害との間に因果関係が認められる場合には、取締役が、企業不祥事により会社に生じた損害について、損害賠償義務を負う場合があります。

*3:会社法355条
*4:会社法423条1項

亀井

なるほど。もう1つおたずねしたいのですが、「守秘義務違反」に対してではなく「不利益な取り扱い」自体に罰を与える方がいいのではないかという意見はなかったのでしょうか。

中野

亀井さんに参画いただいた消費者委員会の専門調査会では、公益通報を理由とする不利益な取り扱いに対する行政措置を導入すべきという意見が強かったものの、最終的にはこうした制度は導入されませんでした。
 
政府内での検討の結果、公益通報対応業務従事者に守秘義務が課されることなどにより、誰が通報者であるかがそもそも明らかとならない場合には、通報者が不利益な取り扱いを受けるおそれはないという観点から、不利益な取り扱いに対する行政措置を直ちに導入する必要性はないとされました。降格や懲戒処分といった不利益な取り扱いが、ほかの事情に起因するものではなく、通報をしたことに起因していると認定することは、行政機関にとってハードルが高いという事情も背景としてありました。

改正内容のポイント

――改正内容について、押さえるべき重要なポイントはどこでしょうか。

中野

まず、公益通報者保護法上の各種規制は「公益通報」(*5)に関するものですが、この「公益通報」の範囲が広がったことが挙げられます。また、改正前からあった公益通報を理由とする不利益な取り扱いからの保護規定についても、新たな保護規定が設けられる、既存の規定の要件が緩和されるなどして拡充されています。例えば、労働者が、権限のある行政機関に公益通報をしたことを理由とする不利益な取り扱いから保護されるために、改正前は、真実相当性が不可欠の要件として求められていましたが、改正後は、真実相当性がなかった場合でも一定の場合には保護されることになりました(*6)。

さらに、事業者に対して、適切な内部公益通報対応体制を整備し運用する義務(*7)が課されたほか、事業者から指定された公益通報対応業務従事者に対して、刑事罰付の守秘義務が課されました。この点は、改正の最も重要なポイントです。改正前の公益通報者保護法は、通報者と事業者との間の私法上の権利義務関係を規律しているだけでしたが、改正後は事業者に公法上の義務が課されることになりました。なお、公法上の義務とはいえ、先ほど述べた通り、取締役は、会社法上、法令遵守義務として、公法上の義務を遵守する私法上の義務を負っているので、その義務違反により生じた企業不祥事による損害について、私法上、損害賠償義務を負う場合があります。

*5:公益通報者保護法2条1項
*6:公益通報者保護法3条2号
*7:公益通報者保護法11条1項2項

第2回 改正により企業が直面する実務上の悩みに続く>>

デロイト トーマツ ファイナンシャルアドバイザリー

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